La voluntad política: el troyano de la educación superior

La educación superior en Colombia es concebida constitucionalmente como un gasto público, el cual debería gozar de relevancia en las finanzas públicas, realidad que no es coherente con la voluntad general (constitución). Las Instituciones de Educación Superior IES[1] tienen en su regulación (Ley 30/92) cuatro fuentes de financiación: la del presupuesto de orden nacional, departamental, distrital o municipal; de bienes muebles e inmuebles; de rentas y; de bienes adquiridos como personas jurídicas. No obstante, la deuda surgió cuando la misma Ley estipuló que el tipo de incremento sería en pesos constantes. El léxico económico lo determina como un presupuesto sin el ajuste de la tasa de inflación.

Al finalizar la década de los noventa la financiación de la educación superior tuvo un alivio económico debido a la Ley 30, esta señala que seis años después de promulgada la ley tendría un incremento que nunca sería inferior del 30% del Producto Interno Bruto, pero en lógica de transferir pesos constantes. Para ilustrar véase en el siguiente gráfico con la línea anaranjada y azul (respectivamente) la diferencia entre los pesos constantes y corrientes, además se incluyen dos líneas amarilla y morada (respectivamente) que simula un ingreso a la oferta del 30% del PIB a la educación superior oficial o pública.

Fuente: Elaboración propia con datos del DANE. Valores en miles de millones.[2]

El modelo de financiación de la educación superior ha sido el centro del debate, sin embargo, en menos de una década se incorporó un segundo modelo de financiamiento, paralelo a Ley 30, conocido y expuesto por el Ministerio de Educación Nacional como financiamiento a la demanda, el cual consiste en cubrir con recursos para ingreso y/o permanencia en la educación superior, el acceso a estudiantes a través de dos estrategias: crédito educativo y subsidio de permanencia.

La entidad a cargo de implementar y ofrecer los créditos es el actual Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX), antes llamado Instituto Colombiano de Especialización Técnica en el Exterior creado en 1950 por decreto presidencial, siendo este el resultado de una tesis para optar por el título de magister en administración pública por Gabriel Betancur, “beneficiario” del primer crédito educativo.

La consolidación del segundo modelo de financiamiento (becas-crédito o crédito educativo) ha estado de la mano de varios programas, el primero de ellos fue el Acceso con Calidad a la Educación Superior (ACCES), lanzado en 2002, el cual operará hasta el 2019 con créditos asignados en 2015; en 2015, impulsan Tu Eliges. Programas que cubrían el 75 y 100 por ciento, respectivamente, en la tasa de matrícula y, que el estudiante o graduado debería pagar. En cuanto a esta modalidad, el Estado ha invertido entre el 2003 al 2010, 2,6 billones de pesos en el ICETEX para apoyar 300 mil estudiantes.

En 2014, fue lanzado el programa Ser Pilo Paga (SPP) el cual se caracteriza por apoyar financieramente la matrícula y sostenimiento a estudiantes que ingresaran a IES de alta calidad[3] con un presupuesto de 2 billones de pesos hasta el 2023, luego si el estudiante se gradúa el subsidio es 100% condonable. La realidad de este programa que buscó beneficiar en los primeros 4 años a 40 mil estudiantes, es que hoy se ha consumido 1.8 billones y aunque cumplió con las mediciones internacionales dejará en el limbo a los estudiantes ya que el SPP no es una política de Estado sino de gobierno; además, las principales IES beneficiadas son de carácter privado, lo que ha generado un auxilio económico y una competencia en la cual las IES con mayor disposición de presupuesto pueden cumplir rápidamente con el estándar oficial de alta calidad y ofrecer al futuro estudiante su espacio de estudio.

Habría una suerte de ventaja entre los dos primeros programas y el tercero, pero una cosa es clara y lo demuestran las cifras, 1.246 estudiantes han salido del programa y ¿quién paga? Los estudiantes, padres o codeudores bajo la misma modalidad del crédito ICETEX deuda que asciende a 11.000 millones. En este asunto es de resaltar un juicio social “los estudiantes van a la universidad a estudiar” lo cual es valido, pero también es, que muchos estudiantes dependen de sus entornos sociales, culturales y económicos de región, lo que significa un impacto negativo que afectará su condición de estudiante y el cumplimiento de los requisitos institucionales, por tanto, ese juicio no es generalizable.

La distinción de los dos modelos de financiamiento es importante, en tanto que, los dineros públicos para fortalecer las 32 IES vía oferta han sido cuasi-inmutables en 26 años, mientras que en los últimos 12 años el fortalecimiento a la demanda ha contado con toda la disposición para la búsqueda de recursos como de su viabilidad, en beneficio del capital privado.

¿Conflicto administrativo o movilización social por la educación pública?

Una revisión rápida a los representantes legales de las IES permite decir abiertamente que muy pocas personas cercanas, activas o proclives a los movimientos sociales han liderado ese tipo de cargos, lo cual es admisible señalar que la incidencia de los rectores en la movilización social universitaria es mínima o nula.

Consecuentemente, podría decirse que la movilización impulsada por los rectores fuese una toma de posición frente al cambio de gobierno o una distancia interadministrativa matizada bajo la idea demostrativa y de exigencia de más presupuesto o que, de la noche a la mañana las administraciones universitarias se dieron por enteradas del déficit presupuestal cosa que invalida el ejercicio de los estamentos o, no muy distinto, que validaron las premisas y argumentos de los sujetos políticos detrás de la acción colectiva.

El planteamiento del conflicto interadministrativo empieza a tomar fuerza cuando se observa en horario Premium, por ejemplo, el shampoo mediático de Dolly Montoya con 10 minutos al aire y otros vía radio, exponiendo la asfixia económica de la Universidad Nacional de Colombia como si fuera el gran descubrimiento del cual los sujetos políticos universitarios hayan hablado, divulgado o exigido.

Lo cínico de estos nuevos abanderados y los medios de comunicación sobre esta justa social (universitaria) radicó luego del anuncio presidencial de adicionar 500 mil millones y el choque mediático para cesar bloqueos, tomas, marchas, entre otros repertorios. La pregunta inmediata a tanta presión es ¿Cómo se distribuye este presupuesto? ¿Cuánta estabilidad genera en la gobernanza y el desarrollo académico? O peor aun ¿son los rectores los chivos expiatorios entre un clamor popular por mejores condiciones socioeconómicas? o ¿es la desmovilización para tramitar con celeridad un ajuste estratégico tributario que afecta el bolsillo ciudadano?

La nueva adición tendrá la siguiente distribución, por un lado, 223.000 millones en inversión (mantenimiento y expansión de la infraestructura física) y 55.000 millones para funcionamiento (pago de nómina principalmente), esto distribuido en las 32 IES. Sin embargo, sigue siendo una adición pírrica ya que en infraestructura hay un faltante de 32 billones en inversión y en funcionamiento de 3.5 billones, la razón de este rubro se evidencia cuando se observa el detrimento patrimonial de la infraestructura (edificios demolidos, secciones clausuradas, hacinamiento, etc.) y la curva de crecimiento de estudiantes 4:1 (aproximadamente) en educación superior entre 1992 y 2017, la cual, en 2010 habían 927.295 estudiantes seis años mas tarde 1’194.697 estudiantes, variable poblacional que admite deducir que el presupuesto per cápita ha descendido, luego es un incremento de las barreras histórico-económicas para que la educación superior estatal u oficial transite a la alta calidad.

Por otro lado, la adición imprime una nueva expansión de 121.000 millones para gratuidad y 101.000 millones para excelencia y méritos. Siendo un fortalecimiento a la demanda, la cual no se encuentra con saldos negativos, pero si con grandes dividendos luego del crecimiento de los programas becas-crédito “Su cartera total es de $4,7 billones, con 52.228 créditos morosos que suman el 8,8% del total prestado. El ICETEX acumuló utilidades por $550 mil millones entre 2015 y 2017”. Además, el demostrado fracaso del SPP no tendrá continuidad en el gobierno de Iván Duque, pero su esencia será actualizada bajo la insignia “Generación E”.

Finalmente, la discusión del favorecimiento en el modelo mixto de financiamiento a la demanda continua en debate, la prospección financiera para solucionar el déficit presupuestal, el gobierno nacional propone 0,5 billones en los próximos cuatro años a la base presupuestal, mientras los estamentos insisten en 3.2 billones y un acuerdo de Estado que comprometa sucesivamente un presupuesto inalterable por cambios de gobierno y de congreso.

[1] La referencia de IES en la jerga estudiantil se incorporó por la valiosa discusión que aportaron los estudiantes del Instituto Tecnológico Metropolitano (en Medellín) en el marco de la difunta Mesa Amplia Nacional Estudiantil (MANE), reflexión que implicó reconocer un espacio público luego de la norma.

[2] Los valores del PIB en pesos constante y corrientes son tomados del DANE, la proyección del presupuesto se realiza sobre la base del 30% del PIB.

[3] Según el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIE) en 2014 existían 37 IES, de las cuales 20 eran de carácter privado y 10 públicas. A junio de 2018, el país tiene 51 Instituciones de alta calidad de las cuales 16 son oficiales o estatales.